Výkon státní památkové péče na obecních úřadech obcí s rozšířenou působností

Zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, ukládá krajským úřadům dozírat na dodržování tohoto zákona a metodicky řídit výkon státní památkové péče v kraji. Jak tyto povinnosti krajské úřady plní a jaká je úroveň státní správy na tomto úseku sleduje Památková inspekce Ministerstva kultury, specializovaný kontrolní orgán v oboru státní památkové péče, který nad dodržováním tohoto zákona vykonává ústřední dozor.

Státní památkovou péči původně vykonávaly okresní úřady. Jejich činnost průběžně kontrolovala Památková inspekce Ministerstva kultury a bylo zjevné, že se úroveň postupně zvyšuje. V souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů byla státní správa na tomto úseku přenesena k 1. lednu 2003 na obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Je třeba říct, že výkon státní památkové péče na obecních úřadech nedosáhl úrovně, ke které dospěly okresní úřady. Nedostatky spočívají zejména v tom, že úkoly stanovené zákonem o státní památkové péči nejsou plněny v celém jejich rozsahu a při vedení správních řízení dochází k různým pochybením, často zásadního charakteru. Činnost obecních úřadů pověřených výkonem státní památkové péče bývá zaměřena zejména na vydávání závazných stanovisek k zamýšleným pracím na kulturních památkách nebo nemovitostech v památkových rezervacích, památkových zónách či ochranných pásmech. V mnoha případech nejsou tato správní rozhodnutí v souladu se zákony či jinými právními předpisy. Vyskytují se i těžké vady, vedoucí k nicotnosti správních aktů. Jedná se o rozhodnutí, k jejichž vydání není obecní úřad obce s rozšířenou působností vůbec příslušný, případně o rozhodnutí, která trpí vadami, jež činí tyto správní akty vnitřně rozpornými nebo právně či fakticky neuskutečnitelnými.

Výkon státní památkové péče na obecních úřadech kontrolují krajské úřady. Podle zjištění Památkové inspekce Ministerstva kultury má kontrolní činnost jednotlivých krajských úřadů různou úroveň. Některé krajské úřady věnují této činnosti velkou pozornost, o výsledku kontrol pořizují protokoly, kde uvádějí konkrétní zjištěné nedostatky a příslušná ustanovení právních předpisů, která byla porušena. Na druhou stranu byl Památkovou inspekcí zjištěn případ, kdy krajský úřad kontroly výkonu státní památkové péče na obecních úřadech vůbec neprovádí.

Nejvážnější pochybení obecních úřadů obcí s rozšířenou působností představují případy, kdy vedou správní řízení a rozhodují, přestože k tomu nejsou zákonem o státní památkové péči vůbec zmocněny. Jedná se například o vydání závazného stanoviska k obnově národní kulturní památky, ačkoliv je k takovému řízení podle § 14 odst. 1 citovaného zákona věcně příslušný krajský úřad. Rovněž zcela vadná jsou závazná stanoviska k obnově nemovitých či movitých věcí, které ochranu podle zákona o státní památkové péči vůbec nepožívají. Dalším vyskytujícím se vážným pochybením je vydání závazného stanoviska podle § 14 odst. 1 cit. zákona ke změně užívání kulturní památky. Předmětné ustanovení zákona se vztahuje k údržbě, opravě, rekonstrukci, restaurování či jiné úpravě kulturní památky nebo jejího prostředí, tedy nikoliv k jejímu užívání. Pokud by však fyzické či právnické osoby svojí činností působily nebo by mohly způsobit nepříznivé změny stavu kulturní památky či jejího prostředí, případně by ohrožovaly její zachování nebo společenské uplatnění, je obecní úřad obce s rozšířenou působností zmocněn, resp. povinen určit podmínky pro další výkon takové činnosti nebo výkon činnosti zakázat, a to rozhodnutím podle § 11 odst. 2 cit. zákona. Přestože má toto ustanovení pro ochranu kulturně historických hodnot zásadní význam, jeho aplikace v praxi se vyskytuje jen vzácně. Mezi vážná pochybení obecních úřadů vykonávajících státní památkovou péči dále náleží vedení správního řízení a vydání závazného stanoviska na základě žádosti, kterou nepodal vlastník, jak je stanoveno § 14 odst. 1 či 2 cit. zákona, ale projektant, restaurátor či jiná neoprávněná osoba. Podstatnou vadou správních řízení je též vydání závazného stanoviska bez předchozího písemného vyjádření Národního památkového ústavu. Toto vyjádření odborné organizace státní památkové péče je podle § 14 odst. 6 cit. zákona obligatorním podkladem předmětného správního rozhodnutí.

Krajské úřady při kontrolách výkonu státní správy na úseku památkové péče zpravidla sledují, jak obecní úřady obcí s rozšířenou působností při své činnosti dodržují zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád). Nesprávným postupem bývají mnohdy opomenuti někteří účastníci správního řízení, např. další vlastníci dotčených nemovitostí. Malá pozornost je věnována obsahu plných mocí k zastupování, ty se často vztahují k řízení vedenému podle zákona stavebního, nikoliv podle zákona o státní památkové péči. Jen zřídka bývá v praxi aplikován § 33 odst. 2 správního řádu, podle kterého je orgán státní památkové péče povinen dát účastníkům řízení možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění.

Většina krajských úřadů neprověřuje, jak obecní úřady vykonávající státní památkovou péči dodržují jedno ze základních pravidel řízení stanovené § 3 odst. 4 správního řádu, jež ukládá, že rozhodnutí správních orgánů musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věcí. Dodržování tohoto pravidla je pro státní památkovou péči velmi podstatné. Při správních řízeních je především nezbytné zjistit přesně a úplně dotčené kulturně historické hodnoty, skutečný technický stav a příčiny případných závad. Podle § 32 odst. 1 tohoto zákona je správní orgán povinen si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí a není přitom vázán jen návrhy účastníků řízení. Mnohdy se vyskytují žádosti o závazné stanovisko k zamýšleným pracím, v nichž vlastník v rozporu se skutečností uvede, že stav jeho nemovitosti je havarijní nebo že nevykazuje žádné kulturně historické hodnoty. Důsledné zjišťování skutečného stavu, provádění důkazů, včetně ohledání na místě samém, je podstatná a neopomenutelná součást činnosti orgánů státní památkové péče. V této souvislosti je třeba připomenout, že provádění důkazů a jejich hodnocení přísluší podle § 34 odst. 4 a 5 tohoto zákona správním orgánům, v daném případě obecním úřadům obcí s rozšířenou působností.

Orgány státní památkové péče nevěnují náležitou pozornost kvalitě výroků správních rozhodnutí. Běžně se vyskytujícím nedostatkem je jejich nekonkrétnost, neurčitost a nejednoznačnost. Nemovitosti, které jsou předmětem rozhodnutí, nejsou přesně specifikovány, nejsou uvedeny podle katastrálního území, parcelních, popisných či evidenčních čísel vedených v katastru nemovitostí. Mnohdy chybí též identifikace rejstříkovým číslem Ústředního seznamu kulturních památek České republiky. Obdobně předložené přípravné a projektové dokumentace nebývají v rozhodnutí jednoznačně specifikovány a jejich záměna může vést k vážnému poškození kulturně historických hodnot. Zásadní vadu vykazují též závazná stanoviska, v nichž není uvedeno, které zamýšlené práce jsou předmětem rozhodnutí, čili které konkrétní práce jsou (případně nejsou) z hlediska zájmů státní památkové péče přípustné. Mnohá rozhodnutí trpí vadami, spočívajícími v logické vnitřní rozpornosti či nesmyslnosti výroku. Jako příklad lze uvést závazné stanovisko k obnově kulturní památky, kde bylo rozhodnuto, že zamýšlená výměna střešní krytiny je přípustná, ovšem v podmínkách k provedení prací bylo určeno, že stávající krytina bude přeložena, tedy nikoliv vyměněna. V této souvislosti je třeba upozornit i na skutečnost, že v uvedeném případě orgán státní památkové péče v rozporu s § 47 odst. 2 správního řádu nerozhodl ve věci, která byla předmětem podání. Pokud vlastník kulturní památky žádal o závazné stanovisko k výměně střešní krytiny a správní orgán dospěl k závěru, že tento záměr nelze z hlediska zájmů státní památkové péče provést, pak tedy výrok rozhodnutí měl znít, že zamýšlené práce přípustné nejsou.

Zvýšenou pozornost je třeba věnovat podmínkám závazných stanovisek k zamýšleným pracím na kulturních památkách nebo nemovitostech v památkově chráněných územích. Podle zjištění Památkové inspekce bývají tyto podmínky stanoveny formálně a nedostatečně, někdy dokonce v rozporu s právními předpisy. Běžně se vyskytují závazná stanoviska, kde orgán státní památkové péče určí, že některé podmínky budou stanoveny až v průběhu prováděných prací, a to zejména zástupcem Národního památkového ústavu při kontrolních dnech. Postup je v rozporu s § 14 odst. 3 zákona o státní památkové péči. Podle tohoto ustanovení určuje podmínky, za kterých lze zamýšlené práce provádět, orgán státní památkové péče, v daném případě obecní úřad obce s rozšířenou působností. Pouze ten je oprávněn zakládat práva a povinnosti, a to výhradně rozhodnutím vydaným ve správním řízení. V této souvislosti je třeba upozornit na Listinu základních práv a svobod, která v čl. 4 odst. 1 stanovuje, že povinnosti lze ukládat toliko na základě zákona a v jeho mezích. Všeobecně rozšířeným pochybením jsou dále případy závazných stanovisek, kdy orgán státní památkové péče sice správně uloží povinnost vypracovat k zamýšleným pracím projektovou dokumentaci, ovšem k jejímu zpracování nestanoví dostatečné, nebo dokonce žádné podmínky. Je třeba zdůraznit, že právě z hlediska splnění těchto podmínek má být v průběhu zpracování projednána přípravná a projektová dokumentace s Národním památkovým ústavem, jak je stanoveno § 14 odst. 7 zákona o státní památkové péči. Ne vždy je obecním úřadům obcí s rozšířenou působností zřejmé, že toto ustanovení zákona předpokládá vydání závazného stanoviska před zpracováním dokumentace a následně ke každému jejímu dokončenému stupni. Nutno připomenout, že v navazujícím správním řízení je orgán státní památkové péče vázán obsahem předchozího závazného stanoviska. Je tedy nezbytné věnovat základním výchozím podmínkám k zamýšleným pracím prvořadou pozornost, stanovit je tak, aby účinně zajišťovaly ochranu kulturně historických hodnot.

Zda obecní úřady obcí s rozšířenou působností svojí činností, opatřeními a rozhodnutími zabezpečují zachování, ochranu a vhodné společenské uplatnění kulturních památek, jak jim ukládá § 1 odst. 2 zákona o státní památkové péči, čili zda naplňují účel tohoto zákona, krajské úřady při kontrolách téměř nesledují. Přitom obecní úřady mnohdy vykonávají státní správu na úseku památkové péče velmi formálně, uniká jim smysl jejich činnosti. Při správních řízeních, týkajících se nemovitých a movitých věcí požívajících ochrany podle zákona o státní památkové péči, opomíjejí skutečnost, že podstata jejich rozhodnutí spočívá právě v této ochraně. Vydaná závazná stanoviska, včetně podmínek, za kterých lze zamýšlené práce připravovat a provádět, mnohdy v rozporu s § 14 odst. 3 cit. zákona k ochraně a zachování kulturně historických hodnot nevedou.

Obecní úřady pověřené výkonem státní správy na úseku památkové péče mnohdy redukují svoji činnost na vedení správních řízení a vydávání rozhodnutí, a to zpravidla pouze na základě podaných žádostí. Je třeba zdůraznit, že výše uvedené ustanovení § 1 odst. 2 cit. zákona ukládá orgánům státní památkové péče, aby nejen svými rozhodnutími, ale i veškerou činností a přijatými opatřeními zabezpečovaly ochranu kulturních památek. S tím úzce souvisí jejich povinnosti stanovené § 29 odst. 2 cit. zákona, a to vykonávat státní stavební dohled z hlediska památkové péče při obnově kulturních památek a dozírat v rozsahu své působnosti na dodržování tohoto zákona. Zda jsou tato ustanovení v praxi naplňována, téměř žádný krajský úřad při kontrolách nezjišťoval. Úkolem obecních úřadů obcí s rozšířenou působností je sledovat, jak právnické a fyzické osoby plní své povinnosti stanovené tímto zákonem. Zvláště důležitá je kontrola dodržování § 9 odst. 1 cit. zákona, který ukládá vlastníkům pečovat o zachování kulturních památek, udržovat je v dobrém stavu, chránit je před ohrožením, poškozením, znehodnocením nebo odcizením a užívat je pouze způsobem, který odpovídá jejich významu, památkové hodnotě a technickému stavu. Pokud vlastníci kulturních památek toto ustanovení porušují, je povinností orgánu státní památkové péče, aby podle § 10 odst. 1 cit. zákona rozhodl o opatřeních, která je vlastník kulturní památky povinen učinit, a zároveň určil lhůtu, v níž je povinen opatření vykonat. Ačkoliv má tento zákonem stanovený postup mimořádný význam pro ochranu a zachování kulturních památek, nebývá v praxi uplatňován. Rovněž kontrole prováděných prací na kulturních památkách či nemovitostech v památkově chráněných územích nevěnují obecní úřady obcí s rozšířenou působností potřebnou pozornost. V některých případech vůbec nezjišťují, zda jsou práce realizovány v souladu se závaznými stanovisky, nebo zda se práce neprovádějí bez závazného stanoviska.

Obecním úřadům obcí s rozšířenou působností ukládá § 29 cit. zákona povinnost organizovat státní památkovou péči ve stanoveném správním obvodu a zabezpečovat předpoklady pro komplexní péči o kulturní památky. Tento úkol představuje systematickou koordinační, informační i osvětovou činnost vedoucí k optimálnímu fungování památkové péče a účinné ochraně kulturně historických hodnot. Jedná se např. o úzkou součinnost se stavebními úřady a dalšími orgány státní správy příslušnými rozhodovat podle zvláštních předpisů v případech, kdy mohou být dotčeny zájmy státní památkové péče. Vlastníkům kulturních památek a nemovitostí v památkově chráněných územích je nezbytné poskytovat potřebné informace, pomoc a poučení o jejich právech a povinnostech, vyplývajících ze zákona o státní památkové péči a dalších právních předpisů. Důležité je podchytit aktivitu a zájem veřejnosti o památkovou péči. Přitom obecní úřady obcí s rozšířenou působností jen zcela výjimečně jmenují konzervátory či pověřují dobrovolné pracovníky funkcí zpravodaje státní památkové péče ve smyslu § 31 cit. zákona. Rovněž bývá podceňována spolupráce s občanskými sdruženími zaměřenými na ochranu kulturního dědictví. Přitom tito občané mohou poskytovat cenné informace o stavu, využívání či ohrožení kulturních památek a účinně napomáhat výkonu státní památkové péče. Je třeba připomenout i nezastupitelný význam osvětové činnosti, která může pozitivně působit na myšlení a chování veřejnosti a ve svém důsledku příznivě ovlivňovat ochranu kulturního dědictví.

Výkon státní památkové péče na obecních úřadech obcí s rozšířenou působností zatím nedosahuje potřebné úrovně. V mnoha případech nemají příslušní pracovníci odpovídající znalosti a zkušenosti získané praxí. Základním předpokladem kvalitní a účinné státní správy na tomto úseku jsou jednak důkladné znalosti zákona o státní památkové péči, správního řádu a dalších souvisejících právních předpisů a schopnost jednotlivá ustanovení správně aplikovat, jednak všestranné odborné vědomosti z oboru památkové péče. Z uvedených důvodů je nutno, aby krajské úřady věnovaly kontrolám obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a metodickému vedení výkonu státní památkové péče mimořádnou pozornost. Podle zjištění Památkové inspekce organizují některé krajské úřady pro pracovníky obecních úřadů porady, zaměřené především na výklad právních předpisů. Velmi přínosná jsou setkání, jejichž obsahem je podrobná analýza nedostatků zjištěných při kontrolách výkonu státní památkové péče. Pravidelným tématem porad, seminářů či jiných akcí organizovaných krajskými úřady by se měla stát praktická ochrana kulturně historických hodnot, zejména při stavebních či jiných úpravách kulturních památek a nemovitostí v památkově chráněných územích. Je nezbytné, aby si orgány státní památkové péče plně uvědomily, že jejich základním posláním je ochrana kulturního dědictví a jeho zachování budoucím generacím.

Lenka SVOBODOVÁ, Památková inspekce MK ČR

Boletice, kostel sv. Mikuláše. Za působnosti Okresního úřadu Český Krumlov byla roku 1991 opravena vzácně dochovaná ručnězhotovená krytina a obnovena barokní povrchová úprava románské věže. Povinnost chránit kulturní památku ovšem nelze naplnit jednorázovým výkonem, ale jen soustavnou péčí. (Foto Martin Šerák, 2004)

Brandýs nad Orlicí čp. 101. Snímek hovoří o zájmu veřejnosti, ovšem nikoli orgánu státní památkové péče, který nepřijal odpovídající opatření, ačkoliv vlastník prokazatelně porušil svoji povinnost pečovat o zachování kulturní památky, udržovat ji v dobrém stavu a chránit ji před poškozením. (Foto Lumír Tejmar, 2004)

Tršice čp. 18. Opatření orgánu státní památkové péče zde nevedlo k nápravě důsledků neplnění povinností vlastníka, nýbrž k zajištění bezpečnosti veřejné komunikace před zřícením kulturní památky. (Foto Lumír Tejmar, 2004)

Český Krumlov, Latrán čp. 28. Bašta středověkého opevnění města vykazuje kulturně historické hodnoty světového významu. Orgán státní památkové péče rozhodl o přípustnosti prací, které by vedly k poškození roubeného věnce se střílnami a zastřešení z počátku 16. století. Na návrh Památkové inspekce byla vadná rozhodnutí krajským úřadem zrušena. (Foto Lumír Tejmar, 2004)

Citace zdroje dokumentu:
Lenka SVOBODOVÁ: Výkon státní památkové péče na obecních úřadech obcí s rozšířenou působností. Publikováno in: Veřejná správa, roč. 16, 2005, č. 23, s. 10-12.
[Dostupný na WWW: http://www.npu.cz/pp/dokum/ppclanky/ppcl05/ppcl050805/; online od 5.8.2005.]